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El rol de la economía en el proyecto de nueva Constitución

26 de Agosto 2022

La última sesión del ciclo de charlas Miradas Derecho UC abordó la perspectiva económica en el proyecto de la convención constitucional. Cuatro expertos analizaron como se consagra el derecho a la propiedad, la libre iniciativa económica, tributos, derecho a la salud y el rol que jugará el estado en estas materias.

El pasado 26 de agosto se desarrolló, de manera híbrida, la última sesión del ciclo de charlas Miradas Derecho UC ¿Qué dice la nueva Constitución? organizada por el Foro Constitucional UC y el departamento de Derecho Económico, Comercial y Tributario que se tituló La Constitución Económica.

El encuentro contó con la participación de los profesores Derecho UC Tomás Menchaca, Eduardo Lagos, Juan José Romero y la investigadora visitante del Centro de Políticas Públicas, Luz Daniel, quienes analizaron aspectos económicos y regulatorios del proyecto de nueva Constitución. La actividad fue moderada por el también profesor Derecho UC, Felipe Bravo.

Orden público económico y libre competencia

El profesor Menchaca abordó algunos aspectos económicos básicos como el derecho de propiedad y a la libre iniciativa económica, el estado empresario, los principios de subsidiariedad y solidaridad y la libre competencia.

Sobre el derecho de propiedad el académico UC expresó que efectivamente se reconoce en la propuesta sobre toda clase de bienes, pero que no se indica expresamente que ella recae sobre bienes incorporales, además de no existir referencia a la protección de la propiedad industrial. Luego abordó las expropiaciones y la indemnización sobre el justo precio, preguntándose qué entenderemos por este concepto, cómo será el pago, quién va a reconocer el monto y en qué modalidad se va a pagar. Sobre los límites a los derechos de libre iniciativa privada, aseguró que esto también está relegado a leyes simples, lo que “debilita la protección constitucional”, a lo que se suma el rol del Estado empresario, sin límite alguno: “no existe norma que garantice la neutralidad competitiva de las empresas estatales respecto de las privadas”.

Sobre la consagración de la libre competencia, explicó que existe un párrafo que hace referencia a esto, pero que está “terriblemente equivocado”. No se consagra el principio de neutralidad competitiva, ni se protege el bien jurídico de la libre competencia. “Tal como está escrito, es más difícil perseguir los abusos que en la actualidad porque habla de colusión entre empresas, por lo tanto, ya no se podría castigar a una asociación gremial. Pero, lo más grave, es que se considera ilícito sancionable la concentración empresarial. En todas partes del mundo lo que se castiga es el abuso del monopolio, y no la mera concentración”. También aludió al retroceso que supone que la propuesta admita la posibilidad de que el Ministerio público investigue una conducta que está siendo conocida en sede de libre competencia, cuestión que había sido resuelta por la ley en el 2016, y que genera el riesgo de “sentencias contradictorias, de doble juzgamiento afectando el principio ne bis in idem, aumento de los costos públicos y privados ante dos persecuciones en paralelo, entre otros”.

Principios constitucionales en materia tributaria

A continuación, entregó su análisis el profesor Eduardo Lagos quien se refirió los principios constitucionales tributarios, haciendo un paralelo entre la Constitución vigente y el proyecto presentado por la Convención. Así explicó que en la actual Constitución existen cuatro principios básicos: el de legalidad, el de igualdad, el de no confiscatoriedad y el de no afectación. En la propuesta se agregan el de solidaridad, progresividad, la justicia material y se dota al sistema tributario de objetivos: la reducción de la desigualdad y la pobreza.

Afirmó que es interesante la inclusión de la progresividad como principio porque en la actual Constitución está planteada como una observación al de igualdad. “Entonces, se nos abren importantes preguntas. ¿Los tributos que no son progresivos son inconstitucionales? ¿Qué pasa con el IVA, que es proporcional? ¿Esta progresividad es respecto a las rentas o patrimonio?”

Sobre la solidaridad, explicó que esta no se define, pero que pareciera tener relación con la distribución del ingreso. Para interpretarlo, agregó, tendríamos que irnos a los objetivos: reducción de las desigualdades y de la pobreza. “¿Es propio este objetivo de un sistema tributario o corresponderá más bien a un objetivo del poder estatal como un todo? Según este principio, en materia de IVA, ¿deberíamos tener tasas diferenciadas?”

Sobre la legalidad, el principio más importante para la norma tributaria, explicó que es un error no haber considerado expresamente la forma de los impuestos. Vale decir, definir quién es el que paga el impuesto, cuanto es la base del impuesto y cuál es la tasa del impuesto. Solo al tratar las leyes de concurrencia presidencial necesaria se menciona la forma de los impuestos. Asimismo, alertó sobre la atribución que se le entrega a las entidades territoriales para establecer tasas y contribuciones conforme a una ley marco que establecerá el hecho gravado, vale decir se delega la facultad tributaria vulnerando el principio de legalidad.

Sistema Nacional de Salud

Luz Daniel, por su parte, abordó los desafíos regulatorios para el sistema de salud privado, haciendo un repaso de cómo se consagra el acceso a la salud en la actual Constitución, la que asegura la libertad de elegir entre un prestado público y un prestador privado, pero que ha derivado en una segmentación por riesgo: los de menor riesgo y mayor ingreso están en el sistema privado de salud, mientras que los de mayor riesgo y menor ingreso están en el sistema público.

El proyecto de nueva Constitución, agregó, cambia el sistema de salud por uno de carácter nacional, financiado a través de rentas generales y cotizaciones de los trabajadores. Las cotizaciones, explicó pasarán a un fondo común, por lo que si bien esta nueva fuente de financiamiento será relevante, “sería incrédulo pensar que con solo esa inyección monetaria van a mejorar las deficiencias del sistema público”.

Los seguros privados de salud, en tanto, pasarían a transformarse en seguros complementarios, por lo que en principio no entrarían en la lógica de la seguridad social, sino que se regirían por normas de mercado y en consecuencia podrían estar sujetos a selección de riesgo. “Uno de los mayores desafíos regulatorios que presenta este proyecto será ver qué hacer con los afiliados cautivos, los que por preexistencias o por edad no pueden moverse fácilmente de una Isapre a otra. Ellos tendrán en este sistema de seguros una prima más alta o quedarán excluidos de la póliza privada”.

Constitución económica

La última intervención estuvo en manos del profesor Juan José Romero, quien aseguró que perfectamente se puede clasificar al proyecto de nueva Constitución como una Constitución Económica. “En un texto tan extenso naturalmente hay numerosas disposiciones directa e indirectamente vinculadas a la economía. Algunas son bastante poco usuales, pero es común y esperable que antes aspiraciones de cambios importantes aparezcan nuevos conceptos o algunos que no estén tan desarrollados como, por ejemplo, el pluralismo económico”.

Aseguró que en la propuesta hay una clara preminencia del Estado como regulador, promotor y prestador. “Sigue existiendo la participación privada, se tolera, pero en términos de incentivos, el Estado es el centro de atención en el texto constitucional”. Asimismo, agregó, uno puede identificar una predilección de lo local tanto en lo económico como en la organización política territorial. El texto además reconoce y fomenta una gran cantidad de derechos sociales de prestación e impone deberes muy importantes al Estado, lo que es un desafío formidable, sentenció. En este sentido, “es un texto extraordinariamente ambicioso y eso puede chocar con la realidad”.

Este proyecto, agregó, no es neutral, se las juega por ciertas concepciones ideológicas, lo que se extiende al ámbito económico y eso hace más difícil consolidar acuerdos fundamentales. Afirmó que cuando una sociedad está tan polarizada y crispada, las normas constitucionales difícilmente podrán por sí solas lograr un cambio: “No hay que tener excesiva fe en la reingeniería social en base a la Constitución. En esto el desarrollo económico sigue a algo más importante, que es el desarrollo político. El impacto que puede tener una norma jurídica constitucional es más limitado de lo que se cree”.

Finalmente, concluyó, hay que distinguir entre la formulación del texto y el texto aplicado, y en este último eslabón, el rol del juez será preponderante. “Basándome en mi experiencia como juez, les quiero decir que los jueces van a poder interpretar esta Constitución de maneras muy distintas”.

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